關(guān)于在推進社區(qū)建設(shè)和開展社區(qū)減負過程中，社區(qū)關(guān)工委功能轉(zhuǎn)型的思考

社區(qū)研究是公認(rèn)的國際前沿課題。社區(qū)一詞是英國學(xué)者S·H梅因1861年第一次提出。德國社會學(xué)家斐迪南·滕尼斯在《共同體與社會》中提出了社區(qū)的概念。第一次對社區(qū)作出明確概念的是美國學(xué)者羅伯特·E·帕克，概括為“地域上的人群匯集和組織制度的匯集”。20世紀(jì)30年代費孝通將社區(qū)概念引進我國，定義為“若干社會群體或社會組織聚集在一個地域里，形成一個在生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體”。

現(xiàn)代意義上社區(qū)的概念是：聚集在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的生活共同體，是調(diào)整后的居委會轄區(qū)。社區(qū)是一個相對完整的社會實體，是宏觀社會的微觀縮影。

大力推進社區(qū)建設(shè)是我國城市經(jīng)濟和社會發(fā)展一定階段的必然要求，是面向新世紀(jì)我國城市現(xiàn)代化建設(shè)的重要途徑。黨中央、國務(wù)院高度重視社區(qū)建設(shè)。繼1990年1月1日《中華人民共和國居民委員會組織法》公布后，2000年11月19日，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》（中辦發(fā)[2000]23號）；2010年11月18日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強和改進城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》（中辦發(fā)[2010]27號）；2015年5月31日中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》，2015年7月24日，民政部、中組部下發(fā)了《關(guān)于進一步開展社區(qū)減負工作的通知》（民發(fā)[2015]136號），相繼各省民政廳、省委組織部下發(fā)文件，做出布署。目前，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已開始試點，城市社區(qū)建設(shè)已經(jīng)全面展開，社區(qū)減負工作正在以市為單位全面推進并已基本就緒。

一、社區(qū)減負的基本要求及與關(guān)工委的關(guān)系

民發(fā)[2015]136號文件關(guān)于社區(qū)減負的要求是：（一）依法確定社區(qū)工作事項。以市為單位制定社區(qū)工作事項清單，實行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度。屬于政府及職能部門職責(zé)范圍內(nèi)的事項，不得轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)；應(yīng)由社區(qū)協(xié)助的事項，應(yīng)當(dāng)為社區(qū)提供必要的經(jīng)費和工作條件。（二）規(guī)范社區(qū)考核評比活動。以市為單位對社區(qū)工作實行綜合考核評比，各職能部門不再單獨組織考核評比活動。（三）清理社區(qū)工作機構(gòu)和牌子。原則上能整合的一律整合，能取消的一律取消。（四）精簡社區(qū)會議和臺賬。大力壓縮政府及職能部門要求社區(qū)參加的各類會議和活動。大幅減少各職能部門針對社區(qū)的各類臺賬和材料報表。（五）嚴(yán)格社區(qū)印章管理使用。（六）整合信息網(wǎng)絡(luò)，包括一次采集，資源共享。（七）增強社區(qū)服務(wù)能力，包括購買服務(wù)和培育發(fā)展社區(qū)社會組織。（八）切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，制定實施方案，推進社區(qū)減負。

文件的要求分為三個層次：即減負是核心內(nèi)容（1-6條）；減負的目的是增強社區(qū)服務(wù)能力（7條）；加強領(lǐng)導(dǎo)，把減負落到實處（第8條）。

減負對于轉(zhuǎn)變政府職能，加快社區(qū)轉(zhuǎn)型，增強社區(qū)自治功能，完善社區(qū)自治機制具有重要意義。減負后的社區(qū)，在黨和政府主導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，整合社區(qū)資源，強化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，構(gòu)建新型基層社區(qū)管理體制。從而形成自我教育，自我服務(wù)，自我管理，具有自主性和能動性的新型社區(qū)。社區(qū)減負暗念是政府權(quán)力的淡出，社會自治組織的能力的提升，體現(xiàn)的是社會組織的自助、自主、自治。

從長遠看，隨著社區(qū)功能的強化，社區(qū)關(guān)心下一代工作一定會逐步加強。從近期看，社區(qū)減負給社區(qū)關(guān)工委帶來了沖擊波，弄不好，有被清場的危險。當(dāng)前的緊迫問題是需要回答：社區(qū)減負的對象是否包括社區(qū)關(guān)工委？

1.關(guān)于“準(zhǔn)入”問題。實行社區(qū)工作準(zhǔn)入制度是對職能部門而言。即各職能部門的職責(zé)、任務(wù)過去都由社區(qū)去完成，這是職能轉(zhuǎn)嫁。關(guān)工委沒有獨立的職能，因此不存在職能轉(zhuǎn)嫁問題。社區(qū)關(guān)工委協(xié)助社區(qū)做青少年的教育工作，是社區(qū)所需要的，不存在給社區(qū)增加負擔(dān)的問題，如果實行“準(zhǔn)入”制度，關(guān)工委組織應(yīng)列入“準(zhǔn)入”目錄。

“準(zhǔn)入”指由社區(qū)外進入社區(qū)。社區(qū) “五老”是社區(qū)居民，身在社區(qū)，不存在不準(zhǔn)入的問題。

2.關(guān)于評比等創(chuàng)建活動問題。各職能部門在社區(qū)開展的檢查評比活動，過去均由社區(qū)實施，屬于減負范圍。關(guān)工委開展的達標(biāo)、評比、表彰等活動面對的是社區(qū)關(guān)工委和社區(qū)“五老”，不由社區(qū)實施，不屬于減負范圍。

3.關(guān)于臺賬問題。各職能部門在社區(qū)的臺賬由社區(qū)承擔(dān)，屬于減負范圍。社區(qū)關(guān)工委的臺賬，包括會議紀(jì)錄、活動紀(jì)實、檔案資料等均由社區(qū)“五老”完成，不屬于減負范圍。在減負中，對過去由社區(qū)形成的關(guān)工委材料，應(yīng)搞好移交，不得遺失。

一些地方的社區(qū)關(guān)工委之所以被列入社區(qū)減負范圍，說明兩個問題。一是關(guān)工委實行條條管理模式，類似職能部門的工作方式，層層下達要求，直至社區(qū)關(guān)工委。二是過去社區(qū)關(guān)心下一代工作大多數(shù)是由社區(qū)工作者去實施，包括工作計劃、總結(jié)及組織活動等，“五老”處在被動式工作，讓做什么就做什么，內(nèi)在潛能沒有得到很好的發(fā)揮。這兩個問題必須在社區(qū)減負中得到解決，否則將會被禁入。

二、加強社區(qū)建設(shè)，開展社區(qū)減負為社區(qū)關(guān)工委實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型提出了新要求

減負使社區(qū)解除了沉重負擔(dān)，為依法履行職責(zé)，做好關(guān)心下一代工作，創(chuàng)造了良好外部環(huán)境。據(jù)營口市統(tǒng)計，減負前，社區(qū)承擔(dān)著40個部門參與的189項創(chuàng)建評比；26個部門參與的21項執(zhí)法任務(wù)；13個部門參與的298項臺賬。總計，涉及部門79家次，涉及任務(wù)508項。減負后，社區(qū)依法履行職責(zé)有21項，協(xié)助政府事宜有13項，與過去相比，工作量減少90%以上。從長遠看，社區(qū)減負后職責(zé)更加清晰，任務(wù)更加明確，精力更加集中，關(guān)心下一代工作一定會逐步得到加強。但是，從社區(qū)內(nèi)部環(huán)境看，社區(qū)減負后不配套的問題較多，存在不少短板。一是政府購買服務(wù)，包括資金來源和數(shù)量，購買領(lǐng)域的范圍及方式等還在探索。二是社區(qū)服務(wù)載體尚不健全，社區(qū)社會組織該建立的還沒建立，很不完善；三是社區(qū)工作者人數(shù)較少，專業(yè)化水平較低，有待提高。四是社區(qū)服務(wù)群眾的專項經(jīng)費，服務(wù)設(shè)施和信息化建設(shè)經(jīng)費等都尚未落實。上述問題不解決，社區(qū)功能就難以發(fā)揮，關(guān)心下一代工作在短期內(nèi)難以強化。

組織功能的轉(zhuǎn)型與社會轉(zhuǎn)型是緊密聯(lián)系在一起的。在大力推進社區(qū)建設(shè)的新形勢下，隨著政府權(quán)力的淡出和職能部門的弱化，社區(qū)關(guān)工委面臨大跨度的角色轉(zhuǎn)變。中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中指出，“支持社區(qū)社會組織承接社區(qū)公共服務(wù)和基層政府委托事項，開展社區(qū)自愿服務(wù)”。這就標(biāo)志著社區(qū)社會組織已經(jīng)從政府的補充功能轉(zhuǎn)化為社區(qū)建設(shè)的主體之一。新形勢呼喚社區(qū)關(guān)工委在青少年全面健康成長這一層面上承擔(dān)起過去由政府所承擔(dān)的職能，這是歷史的必然選擇。在新的發(fā)展機遇面前，社區(qū)關(guān)工委應(yīng)根據(jù)黨中央和國務(wù)院的要求，順勢而為，實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)變，把“拾遺補缺”和單純的配合轉(zhuǎn)化為社區(qū)青少年教育的主體力量。在新的社區(qū)管理網(wǎng)絡(luò)還不夠完善，社區(qū)建設(shè)還存在的某些短板的情況下，社區(qū)關(guān)工委應(yīng)急社區(qū)所急，充分發(fā)揮其特殊優(yōu)勢和特殊作用，在關(guān)愛、幫扶、服務(wù)青少年方面發(fā)揮主體作用，成為社區(qū)組織必不可缺的幫手。

三、以社區(qū)建設(shè)和社區(qū)減負為導(dǎo)向，進一步明確社區(qū)關(guān)工委的工作任務(wù)和工作方式

社區(qū)是關(guān)心下一代的工作基礎(chǔ)，主戰(zhàn)場，也是今后工作的著力點。社區(qū)減負使社區(qū)關(guān)工委面臨新的挑戰(zhàn)。一是實行清單管理涉及到關(guān)工委。據(jù)統(tǒng)計，在營口市社區(qū)取消的事項中涉及關(guān)工委的有32項。二是隨著職能部門工作不能準(zhǔn)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)的實施，條條管理的模式在社區(qū)不復(fù)存在，上級關(guān)工委的要求在社區(qū)難以落實。從社區(qū)減負的實踐看，取消的事項均為沒有法律依據(jù)的，禁入的均為具有指導(dǎo)關(guān)系的職能部門。

依法治國是治理國家的基本方略，依法執(zhí)政是治國理政的基本方式。習(xí)總書記2016年12月9日在中央政治局第37次集體學(xué)習(xí)時指出：“要把實踐中廣泛認(rèn)同，較為成熟、操作性強的道德要求上升為法律規(guī)范。要用法律手段解決道德領(lǐng)域的突出問題。”法規(guī)是對成熟經(jīng)驗的高度概括，是一切組織和群體的行為準(zhǔn)則。社區(qū)減負后，社區(qū)內(nèi)所有組織包括社區(qū)關(guān)工委基本的工作方式是依法履責(zé)，即有法律依據(jù)的就做，沒法律依據(jù)的就放棄。堅持把道德建設(shè)體系同法律規(guī)范相銜接，把道德要求貫徹到法制建設(shè)中，是社區(qū)關(guān)工委今后的工作方向。全國人大通過的《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》以及國務(wù)院印發(fā)的2011-2020年《兒童發(fā)展綱要》是社區(qū)關(guān)工委必須遵循的法律文件。根據(jù)“三法一綱要”要求，應(yīng)明確兩個問題，一是關(guān)工委應(yīng)當(dāng)做什么？不做不應(yīng)該做的。二是“五老”能做什么？不做做不到的。

根據(jù)“三法一綱要”的要求，社區(qū)關(guān)工委有三大工作任務(wù)，12項具體要求。

1.根據(jù)《未成年人保護法》的要求，維護未成年人的合法權(quán)宜（3條）：

（1）“協(xié)助各級政府做好未成年人保護工作”（總則第8條）；(2)“為未成年人的父母及其他監(jiān)護人提供家庭教育的指導(dǎo)”（第12條）；（3）“開展多種形式有利于未成年人健康成長的社會活動”（第27條）。

2.根據(jù)《預(yù)防未成年人犯罪法》的相關(guān)規(guī)定，做好預(yù)防未成年人犯罪工作（6條）：

（1）“做好預(yù)防未成年人犯罪工作，為未成年人身心健康創(chuàng)造良好社會環(huán)境”（總則第3條）；（2）“學(xué)校根據(jù)條件聘請校外法律輔導(dǎo)員”(第9條)；（3）“積極開展有針對性的預(yù)防未成年人犯罪的法制宣傳活動”（第13條）；（4）“對于暫住人口中實施不良行為的，應(yīng)當(dāng)督促其父母進行有效的教育、制止”（第28條）；（5）“被父母遺棄、虐待的未成年人，采取救助措施”。（第41條）；（6）“聘請思想道德優(yōu)秀、作風(fēng)正派、熱心未成年人教育工作的離退休人員協(xié)助做好未成年人的教育、挽救工作”（第47條）。

3.以《教育法》為依據(jù)，做好未成年人的校外教育工作（3條）：

（1）“依法為兒童、少年、青年學(xué)生身心健康成長創(chuàng)造良好的社會環(huán)境”（第45條）；（2）“為學(xué)校組織的學(xué)生實習(xí)、社會實踐活動提供幫助和便利”（第47條）；（3）“加強對未成年人的校外教育工作”（第51條）。

以上“三法”12條任務(wù)涉及到創(chuàng)造良好社會環(huán)境，開展各種社會活動和做好、家庭教育、法制宣傳、校外教育、救助、挽救等工作。

政府交辦的任務(wù)有兩項：（1）農(nóng)村留守兒童保護，（2）困境兒童的保障。

依法辦事，社區(qū)“五老”能做的工作主要是家庭教育和校外教育，包括：為未成年人的父母提供家庭教育的指導(dǎo)，擔(dān)當(dāng)校外法律輔導(dǎo)員，開展法制宣傳活動，以及對未成年人有不良行為的進行教育制止和挽救等。在上述活動中，“五老”可以擔(dān)當(dāng)宣傳員、報告員、輔導(dǎo)員、心理咨詢員等。

四、實現(xiàn)融合與對接，充分發(fā)掘“五老”的潛能，開創(chuàng)社區(qū)關(guān)心下一代工作的新局面

社區(qū)“五老”是社區(qū)關(guān)心下一代工作的重要力量。其主要特征是：（1）具有較強的穩(wěn)定性。他們一旦選擇了居住地，就會長期居住，流動性較小，而且對周邊的居民和學(xué)生比較熟悉。（2）具有一定的專長，有較豐富的經(jīng)歷和經(jīng)驗，有一定的專業(yè)知識，熟悉教育工作的規(guī)律和特點。（3）具有較強的事業(yè)心和奉獻精神。他們長期與自己的子孫在一起，接觸周邊的少年兒童較多，對少年兒童有一種天然的情感，對困境兒童有愛心。（4）“五老”是社區(qū)組織聯(lián)系社區(qū)老人和少年兒童的橋梁和紐帶，既可以反映青少年的呼聲，又可以反映老人的要求。他們是社區(qū)的依靠力量。如何發(fā)揮社區(qū)“五老”的特殊優(yōu)勢和特殊作用，關(guān)鍵在于發(fā)掘他們的潛能，調(diào)動他們自覺工作的積極性，并采取有效措施，實現(xiàn)“五老”與社區(qū)的融合和對接。

1.組建社區(qū)社會組織，在工作平臺上實現(xiàn)與社區(qū)組織的對接。社區(qū)減負是構(gòu)建新型社區(qū)管理體制的前提，強化社區(qū)功能，提升社區(qū)能力，增強社區(qū)水平是構(gòu)建新型社區(qū)的根本。社區(qū)社會組織是社區(qū)治理與社區(qū)服務(wù)的重要支撐和重要載體，充分發(fā)揮其載體作用，是構(gòu)建新型社區(qū)的關(guān)鍵。社區(qū)社會組織由社區(qū)居民自發(fā)成立，以公益或互益為目的，以滿足居民多種需求為取向的組織。（包括：體育健身類、文化藝術(shù)類、公益服務(wù)類和休閑娛樂類。）黨中央、國務(wù)院在印發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中，提出了大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的要求，明確了相關(guān)政策，包括：“降低準(zhǔn)入門檻”，“積極幫扶發(fā)展”，“增強服務(wù)功能”。同時強調(diào)重點培育為兒童、未成年子女，有不良行為青少年等特定群體服務(wù)的社區(qū)社會組織。組建社區(qū)社會組織使社區(qū)關(guān)工委走上了規(guī)范化軌道，是開辟社區(qū)關(guān)心下一代工作新局面的有效嘗試。社區(qū)關(guān)工委應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和國務(wù)院的要求，和社區(qū)的實際，組建為青少年服務(wù)的社區(qū)社會組織。社區(qū)關(guān)工委負責(zé)人可作為發(fā)起人，積極物色和吸收一批熱愛關(guān)心下一代事業(yè)、有一定教育工作經(jīng)驗、有專業(yè)知識、有知名度的“五老”及駐區(qū)企業(yè)人士，按照相關(guān)規(guī)定通過登記或備案方式組建社區(qū)公益服務(wù)類社會組織，做好青少年的教育、關(guān)愛、幫扶、服務(wù)及失德行為整治等工作。新組建的社區(qū)社會組織，根據(jù)《條例》的規(guī)定，明確職能和責(zé)任。同時，通過政府購買服務(wù)等方式依法開展工作，經(jīng)費等方面得到了保證。

2.實行交叉任職，在組織上實現(xiàn)與社區(qū)居委會的融合。一是實行社區(qū)關(guān)工委與社區(qū)居委會的交叉任職。居委會組織法規(guī)定，社區(qū)居委會成員一般5-9人（主任、副主任、委員），選舉產(chǎn)生或統(tǒng)一招聘。根據(jù)中辦發(fā)[2010]27號文件關(guān)于“鼓勵在職或退休黨員干部參與社區(qū)居委會選舉，擔(dān)任委員會成員”的要求，在社區(qū)居委會改選換屆中，要積極爭取，支持和鼓勵社區(qū)關(guān)工委負責(zé)人參與居委會選舉，擔(dān)任居委會成員，分管青少年教育等方面工作。為此，應(yīng)當(dāng)爭取和協(xié)調(diào)有關(guān)方面，在居委會組成上增設(shè)一名退休黨員干部居民代表。二是實行社區(qū)關(guān)工委內(nèi)部的交叉任職。根據(jù)中央、國務(wù)院關(guān)于“調(diào)整充實社區(qū)居委會下屬的委員會設(shè)置，建立有效承接社區(qū)管理和服務(wù)類下屬的委員會”的要求，社區(qū)關(guān)工委應(yīng)根據(jù)社區(qū)工作需要和關(guān)工委的實際，籌備和組建對未成年人關(guān)愛、幫扶、救助等方面的委員會，由社區(qū)關(guān)工委負責(zé)人兼任主任，并作為居委會直屬的工作機構(gòu)，承擔(dān)起青少年教育的各項工作任務(wù)。

3.在隊伍上重組，實現(xiàn)“五老”與社區(qū)志愿者的融合。在推進社區(qū)志愿者注冊制度過程中，要努力實現(xiàn)“五老隊伍”與社區(qū)自愿者融為一體。一是支持和鼓勵“五老”參與志愿者注冊，使“五老”隊伍實行規(guī)范化管理。二是積極爭取把已注冊的老年志愿者吸收到“五老”隊伍中來，不斷擴大“五老”隊伍。力爭用3-5年時間，實現(xiàn)“五老”志愿者注冊率占社區(qū)居民10%以上的目標(biāo)。

在社區(qū)建立關(guān)工委青少年的社會組織是引導(dǎo)社區(qū)關(guān)工委依法履責(zé)和激發(fā)“五老”內(nèi)在動力的有效形式。實現(xiàn)社區(qū)關(guān)工委和社區(qū)居委會的融合，“五老”與社區(qū)自愿者的重組，是形式合力，做好關(guān)心下一代工作的重要舉措。在推進社區(qū)建設(shè)的過程中，上級關(guān)工委應(yīng)當(dāng)從總體上謀劃，長行試點，分類指導(dǎo)，爭取在某一方面有所突破，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推進，走出一條黨建帶關(guān)工委建設(shè)，依法履責(zé)，做好社區(qū)關(guān)心下一代工作的新路子。