進一步整合各類社會資源 加大農村留守兒童和困境兒童關愛保護力度----寶雞市留守兒童和困境兒童的調查報告

兒童是家庭的希望，是祖國和民族的未來。農村留守兒童和困境兒童是青少年中的特殊弱勢群體，是關心下一代工作的重點關注對象。7月到8月，寶雞市關工委組成調研組，深入陳倉區等7個縣區13個鎮、8個村和社區、9所中小學和幼兒園，采取聽匯報、查資料、看現場、座談討論、個別走訪、家庭了解等方式，召開各類座談會16場次，對全市市留守兒童和困境兒童關愛保護工作進行了一次深入細致的調查研究。

一、寶雞市農村留守兒童和困境兒童的分布特點

農村留守兒童是城鎮化和農村經濟發展共同作用形成的特殊群體，其分布狀況受當地農村經濟發展、距離城市遠近、交通便利與居住狀況、文化教育環境等多種因素影響，規律性比較復雜多變。

一是隨著農村主導產業的形成和當地二三產業的發展，加上近幾年世界經濟危機導致城市對勞動力的需求下降，農村進城務工經商人員回鄉創業就業增多，農村留守兒童總量較前幾年呈現減少趨勢。

二是人口大縣也是留守兒童集中的區域，但在縣內留守兒童數量又與經濟發展狀況成反比。鳳翔縣中小學校共158所，在校學生40466人，其中留守兒童7379人，占學生總數的23.3%。地處鳳翔、岐山、陳倉三縣區交界的虢王鎮，農村勞動力外出比例大，農村留守兒童相對集中。鎮中心幼兒園498名幼兒中有留守兒童332人，占幼兒總數的66.6%。隴縣有79所中小學，在校學生30651人，有留守兒童8550人，占學生總數的27.9%。牙科中心小學在校學生232人，留守兒童就有143人，占到在校學生的61.6%。

三是農村經濟發達區域、主導產業明顯的地方，留守兒童比例很低。眉縣是我市農村經濟最發達的區域，農村勞動力大多在本縣內就業，全縣16周歲以下少年兒童42777人，留守兒童僅1240人 ，占2.9%。但地處秦嶺北麓的沿山坡地區外出勞動力較多，留守兒童數量明顯高于全縣平均水平。湯峪鎮共有在校學生1800人，其中留守兒童374人，占到學生總數的20.8%，占到全縣留守兒童總數的30.2%。太白縣雖地處秦嶺山區，屬國家級貧困縣，但蔬菜和森林經濟主導產業的形成，對勞動力的吸納程度較高，全縣共有留守兒童300人，占全縣學生總數的5%。

四是距離寶雞城區較近的區域，父母雖在寶雞市區打工，但都早出晚歸，能與孩子長期生活在一起，留守兒童數量低于其他地區。陳倉區西部山區是我市貧困人口集中的區域，由于市上實施突破西山戰略，農業主導產業形成，加之交通便利，不少地方距離市區較近，父母早出晚歸，留守兒童數量不大。西部山區共38所學校，在校學生11157人，有留守兒童1001人，占在校學生總數的9%。從農村留守兒童分布的狀況看，縣與縣、鎮與鎮、校與校之間，數量差距是很大的。

五是農村困境兒童存在一定比例。農村困境兒童和留守兒童有一定重合交叉，但不是一個概念。陳倉區現有困境兒童257人。扶風縣共有困境兒童265人。農村困境兒童大部分得到了社會救助，生活有保障。但也有一些困境兒童因種種原因，沒有得到社會救助，仍處于困境之中。

二、寶雞市留守兒童和困境兒童關愛保護工作存在的問題

留守兒童和困境兒童是兩個相互交叉重疊又有不同區別的人群概念，都屬于青少年弱勢群體的范疇。由于每個留守兒童和困境兒童所處的區域、環境和當地經濟發展水平、家庭經濟狀況、社會關系的不同，學習生活狀況有很大差異，所受到的社會關愛幫扶的程度也不均衡，有的留守兒童尤其是困境兒童，仍處于困境之中，急需要國家出臺具體政策給與兜底救助。留守兒童和困境兒童關愛保護工作存在的主要問題是：

1、農村留守兒童的家庭教育相對薄弱。父母長期在外務工經商，與留守子女的溝通減少，缺乏親情交流。有不少外出務工經商父母以工作忙、沒時間、距離遠、掙錢少等為理由，不主動履行留守兒童的主體監護責任，將留守兒童的監護責任全部拋給爺爺奶奶或其他親屬，對子女的成長漠不關心，采取放任自流的態度。隔代教育是留守兒童管護最突出的問題。留守兒童的實際監護人是隔代撫養的祖輩或留守農村的老年人，而農村祖輩大都文化程度偏低，不少人是文盲或半文盲，思想觀念與孫輩有很大差距，難以與孩子交流溝通，有的還要干農活維持生活無時間照顧孩子，有的體弱多病無能力監護孩子，加之缺乏科學的家庭教育知識，往往只滿足孩子物質、生活上的需求，缺少精神、道德上的教育引導。有的留守兒童由于祖輩隔代撫養，存在嚴重的心理代溝，大多數偏于溺愛缺乏嚴管，使不少留守兒童形成了內向、自私、冷酷、貪玩等偏執型性格和人格。留守兒童的父母和祖輩監護人，大多認為教育孩子主要是學校和老師的事，把孩子健康成長的責任推給了學校和老師，把自己擺在旁觀者的位置上，對留守兒童只滿足于物質上的給予，缺乏精神上的觸摸、鼓勵、鞭策與開導，學校、家庭、社會三結合的教育網絡成了網開一面。家庭監管教育跟不上，加之留守兒童認知事物的能力限制，往往釀成重大事故。

2、學校留守兒童心理咨詢輔導專業師資力量嚴重匱乏。農村留守兒童由于父母長期不在身邊，親情的“缺失”是最主要的問題。留守子女因為無法享受正常的關心照顧，生活中的煩惱無法向親人傾訴，成長中的困惑無法得到父母的正確引導和鼓勵，天長日久，心里必然產生無助感、失落感和被遺棄感，嚴重影響著留守子女心理的健康成長。心理撫慰普遍缺乏，親情缺失導致情緒低落，心理缺陷致使農村留守兒童在個性心理上表現極為異常，性格內向、孤僻寡言、自卑膽小、不善交流或者情感脆弱、脾氣暴躁、沖動易怒、自暴自棄、焦慮自閉、缺乏自信、悲觀消極等心理不良傾向甚至心理疾病在不少留守兒童身上程度不同存在。父母外出使留守兒童在家感到空落和寂寞，進而產生心理騷動和抑郁等問題。留守兒童監護人對留守子女的心理健康問題介入較少，關注不夠。各個學校雖然都設立了心理咨詢室、發泄室，配備了心理輔導老師，但據我們調查，大多數學校沒有專職專業心理輔導教師，現有心理輔導老師只經過短期培訓，兼職從事留守兒童心理疏導任務。留守兒童由于心理負擔太重，心理疾病不能及時診治，導致校園極端事件偶有發生。

3、節假日是農村留守兒童管護的空檔和安全事故高發期。農村留守兒童0-3歲前，因自身活動能力和范圍受限，經常有成人陪伴，各類安全事故發生相對較少。3-16周歲處于幼兒園、小學、中學學習期間，大多數時間生活在校園，學習生活有老師教導，學校經常開展安全教育，生活比較穩定，安全事故也相對較少。尤其是近年來，黨和政府加大農村義務教育的支持力度，發展寄宿制學校，廣泛實施“兩免一補”和“蛋奶工程”“營養餐工程”等政策，農村留守兒童的學習生活條件得到極大改善，生活保障不成問題，家長把孩子送到各級各類學校十分放心。但是雙休日特別是寒暑假和節慶長假日，學校放假，留守兒童回家后監護人忙于日常生產勞動和生活娛樂而無暇顧及，監護出現時間和空間的空檔期，加之留守兒童好動玩耍活動范圍擴大，成為各類安全事故的集中高發期。

   4、農村困境兒童因政策不配套有的管護責任還沒有落實。 困境兒童是指因家庭貧困導致生活、就醫、上學等困難的兒童；因家長或自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童；因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。困境兒童有的雖然有父母和親屬，但因種種原因，困境兒童在學習、生活、行為乃至心理等方面的問題較同齡兒童、留守兒童還要多，困境兒童不同程度存在生活失助、學業失控、道德失范、心理失衡、生病得不到及時照顧等困難和問題。陳倉區賈村鎮龍新村女童賈惠玲，2008年出生，父親有家庭暴力傾向，母親從女童兩歲左右出走，一直由祖輩撫養，祖輩老人去世后，父女兩人一起生活，但其父常常外出打工，一去幾天不回家，把女兒鎖在家里不讓出門，8歲還沒有上學，后來鎮村做工作讓女童上學，時間不長其父又不讓上了，對其長期虐待，有時連吃飯也成問題。賈惠玲有個叔父在寶雞退休，愿意做其監護人，但其父不同意，鎮村也沒辦法。這類困境兒童在不少鎮村都存在，有的享受農村低保或孤兒救助政策生活有保障，但還有部分困境兒童因沒有相應救助政策，仍處于無助困苦的狀態之中。

5、特殊年齡段的少年是未成年人犯罪的主體。除了留守兒童和困境兒童，有一個特殊年齡段的少年值得人們關注。就是年齡在16-18周歲之間的少年，大多是從留守兒童和困境兒童成長過度來的。按政策規定，我市初中畢業生升入普通高中的占50%，其余50%可以上各類職業高中和技術學校，但實際上相當一部分初中畢業生上普通高中的愿望強烈，更多家長也要求孩子上普通高中，學生和家長都不愿意上職高中。這個年齡段的青少年，初中畢業后不上學就輟學，有的直接去打工。輟學或隱性輟學的少年，社會閱歷不足，容易受暴力、色情等誘惑而沖動，極易走上違法犯罪道路。據市委政法委調查統計，我市未成年人犯罪70%以上集中在這一年齡段。

三、加強農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作的建議

農村留守兒童和困境兒童是一個龐大的社會弱勢群體，需要得到國家和社會各方面的關心愛護和保護，這是建設和諧社會、維護公平正義的重要體現。做好農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作，關系到未成年人健康成長，關系到家庭幸福和社會和諧，關系到全面建成小康社會大局。根據我市農村留守兒童和困境兒童關愛保護工作存在的問題，提出以下建議：

1、強化留守兒童和困境兒童的法定監護人的主體責任，補齊家庭教育短板。父母是子女的法定第一監護人，父母的陪伴才是解決留守兒童問題的根本出路。父母對孩子的肌膚觸摸、鼻息面吻、行為示范、言語教誨這種親情聯系，是任何社會關愛所不能替代的。青少年時期是孩子個性發展和形成的關鍵時期，父母的關愛、良好的家庭環境和教育對青少年個性的健康發展起著至關重要的作用。留守兒童不僅需要的是物質關懷、社會關懷、一時關懷，更需要精神關懷、父母關懷、長遠關懷。要把砸實法定監護人的主體責任放在第一位。民政、教育部門和鎮村組織要與留守兒童父母簽訂監護主體責任書并監督實施，以保證監護人依法盡責；在外務工時間長的要明確和留守兒童一起生活的次數、時長。如落實不到位，父母不履行監護職責的，情節嚴重或造成嚴重后果的，應有基層公安派出所約談、追究其法律責任。父母未盡到監護責任的，鎮村要采取適當形式進行道德譴責和相應的經濟處罰。對祖輩代行監護責任的，要加強對祖輩的教育培訓，使之把主要精力放在留守兒童監護上，做合格的留守兒童監護人。家庭是孩子的第一課堂，父母是孩子的第一任老師。家庭教育在留守兒童的成長過程中具有十分重要的作用。要使孩子成為一個正直、誠實、善良的人，并養成良好的習慣，需要家長在生活中時刻觀察、引導和教育。外出務工父母應與祖輩監護人經常聯系及時交流，對留守子女在學習、思想和生活上進行認真教育、監督和管理，及時反饋子女的情況，保障留守兒童健康成長。要轉變外出務工方式，夫妻二人盡量不要一同外出務工，投入更多的時間同子女進行交流和溝通，通過經常打電話、定期回家看望等方式，盡量消除留守兒童內心的孤獨感和不平衡感。家長還應經常向老師和監護人多詢問留守兒童在學校、家里的學習及生活情況，及時發現和解決留守兒童出現的各種問題。

2、學校要加強留守兒童的心理咨詢和心理疏導，采取多種方式活躍校園生活。學校是留守兒童接受教育的主要場所，要加強學校綜合環境的優化，搞好留守兒童的心理輔導和知識教育工作，營造關愛留守兒童的校園氛圍。在各學校范圍內普遍建立留守兒童檔案，登記每一個留守兒童的具體情況。定期召開家長會或家訪，掌握留守兒童的學習情況及思想動態。普遍建立“代理家長”制度。學校教師、“五老”和社會自愿者與留守兒童結成幫扶對象，及時解決留守兒童學習、生活上的困難，讓孩子有父母就在身邊的感覺。學校要對住校的留守兒童安排專職生活教師進行管理，常住學生宿舍區指導安排每天的生活，提供各類生活便利。留守兒童正處于身心發展的轉折期，如果缺乏適當約束及科學引導，很容易受到社會不良風氣的影響。留守兒童普遍存在的問題是親情缺失引起的心理缺陷，所以，心理咨詢、心理輔導和心理矯正，是學校留守兒童關愛保護工作的重中之重。學校都要開設心理課程，定期由心理教師講授心理知識，引導留守兒童心理健康發展。采取設置心理咨詢室，通過心理測驗、心理輔導、心理鍛煉等多種形式系統全面培養留守兒童的心理素質。針對農村學校心理專業師資力量匱乏的現象，各級教育部門要充實心理專業教師數量，留守兒童多的學校要配備至少一名心理輔導老師。從長遠看，國家應當在高校定向培養一批具有大學本科以上學歷的專業心理輔導老師；解決燃眉之急，就要加強現有心理輔導教師的在職培訓，提高綜合業務素質，實行持證上崗，提升處理留守兒童心理問題的能力。政府對心理輔導老師的配備應該出臺專門文件明確政策界定。各級各類學校要總結留守兒童關愛保護活動的經驗，通過組織各類興趣小組和專業社團，吸引留守兒童參與各類科學、文化、藝術、體育、娛樂等自身喜歡的活動，用健康向上的活動充實留守兒童的學習生活，彌補親情缺失造成的心理及生活缺口。

3、鼓勵支持各職能部門和社會組織牽頭建立“留守兒童幸福家園”或“留守兒童管護中心”，填補節假日留守兒童管護空檔。要推廣鳳縣婦聯、關工委等組織建設“留守兒童幸福家園”和金臺區中山東路街道關工委創辦“暑期健康成長學校”的經驗，與以前創辦的“四點半學校”、“周末小課桌”、“校外教育輔導站”等已有教育陣地結合起來，搭建留守兒童關愛保護的重要工作平臺。“留守兒童幸福家園”對完善學校、家庭、社會三結合的教育網絡，引導家庭和社會各方面主動配合學校教育，以良好的家庭氛圍和社會風氣鞏固學校教育成果，形成家庭、社會與學校攜手育人的強大合力，幫助留守兒童健康成長具有重要作用。要通過政府投入資金或出臺相關政策，鼓勵社會愛心組織和愛心人士自籌資金，在村或社區普遍建立留守兒童活動陣地。利用撤并學校、村（社區）現有場所進行改造，或規劃新址新建陣地，使留守兒童在節假日到服務中心完成作業，參加興趣班文體活動等。每個留守兒童工作平臺要有干凈衛生、陽光充足的活動室，并配備電腦、打印機、體育器材等設備用具。可以建立假期留守兒童關愛基金，采取政府購買服務的方式，招募鎮村干部、退休教師、大學生村官、假期回鄉大學生擔任定期輔導老師，也可以聘請有經驗的“五老”負責長期看管。要充分發揮各類留守兒童平臺的作用，負責管理好留守兒童在雙休日和節假日的生活，制定親情聯絡制度，協助指導留守兒童分批定期用視頻與外出打工的家長溝通交流，幫助留守兒童暑寒假期與父母見面，組織到父母工作地點參觀體驗，讓他們知道父母的辛勞，學會感恩。告知留守兒童父母不要只是給錢送物，要與留守兒童一起逛公園、游樂玩耍，盡可能彌補親情缺失。要鼓勵孩子和父母互相分享各自的生活故事，對留守兒童進行經常性生活常識和安全教育，培養留守兒童的口頭表達能力、溝通能力、集體感和自信心，防止和減少留守兒童不安全事故的發生，保護留守兒童的人身安全。

4、落實困境兒童關愛保護的各項政策措施，實行社會保障全面兜底。國務院關于加強困境兒童保障工作的意見，對確保困境兒童生存、發展、安全權益得到有效保障提出了具體措施和救助政策。但這些政策措施還需要繼續細化，政府應該出臺切合當地實際、便于具體操作實施的政策措施，強化家庭履行撫養義務和監護責任的意識與能力，綜合運用社會救助、社會福利、安全保障等政策措施，對困境兒童實行分類施策、精準幫扶、社會兜底，為困境兒童健康成長創造良好環境。對雖有法定撫養人但家庭經濟困難的困境兒童，首先要做好基本生活保障工作，可以納入最低生活保障范圍并適當提高救助水平。對遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難家庭的困境兒童，按規定實施臨時救助時可以適當提高對困境兒童的救助標準。對于父母沒有監護能力或故意不履行監護責任經相關部門教育拒不履行監護責任的，或履行監護責任不到位有可能對困境兒童造成傷害的，應由民政部門協調指定能夠維護困境兒童合法權益的合適監護人。投親是解決困境兒童監護的好辦法，既有親情照顧，困境兒童沒有生疏感，又可以較好解決困境兒童的生活問題和教育成長問題，只要政府給困境兒童親屬提供一定的生活補助就可以了。困境兒童因自身殘疾、重病或家庭成員殘疾、重病造成家庭經濟困難的數量較大，除城鄉居民基本醫療保險和大病保險給與適當傾斜外，全額免除最低生活保障家庭兒童、重度殘疾兒童參加城鄉居民基本醫療保險個人繳費部分，醫療機構要提供經常性治療和康復訓練服務，社會愛心組織要為困境兒童提供替代照料、養育輔導、送教上門、康復訓練、就業指導等系列化服務。基層“五老”要發揮自身優勢，成為困境兒童的報告員和監管員，發現困境兒童、流浪兒童，要及時向各級民政部門報告；對家庭和其他監護人對困境兒童有虐待、侵害、遺棄等行為的，要舉報督促有關部門采取行政和法律措施予以糾正。

5、以控輟保學為重點，預防留守兒童困境兒童安全事故和未成年人違法犯罪。由于未成年人心理生理都尚未成熟，輟學或隱性輟學后未到就業年齡，在社會上游蕩極易被壞人引誘。從一定意義上講，在上學年齡的青少年，輟學是走向極端、走向犯罪的重要致病因素。要完善義務教育控輟保學工作機制，確保留守兒童和困境兒童入學和不失學，依法完成義務教育。對不愛學習和學不進去的問題學生，學校、家庭、社會要共同做工作，教育引導他們不要輕易輟學。要逐步普及高中教育和職業技術教育，投資和師資向職業技術教育傾斜。初中畢業沒考上高中的學生，盡量全部吸收到職業技術教育中來，把16-18周歲的未成年人全部集中到學校，就可以大幅度減少未成年人違法犯罪率。同時，要嚴厲打擊成人對留守兒童和困境兒童的不法侵害，依法保護未成年人的合法權益。成年人涉未成年人犯罪對青少年的心理傷害最深刻，尤其是親屬、老師、警察、醫生以及留守兒童、困境兒童熟悉的人，往往是未成年人的心理楷模和偶像，不法侵害對他們的心理打擊最大。要加強對留守兒童和困境兒童的法治宣傳和安全教育，幫助兒童增強防范不法侵害的意識，掌握預防意外傷害的安全常識，增強留守兒童和困境兒童自救自護、應急避險能力，預防溺水、煤氣中毒、食物中毒等意外事故對留守兒童和困境兒童的傷害。加強人防、物防、技防，切實維護學校周邊秩序，保障留守兒童和困境兒童的人身安全。

6、加快本地工業化、城鎮化步伐，鼓勵農民工返鄉就業創業，創造逐步減少留守兒童數量的社會環境。農村剩余勞動力進城務工經商，這是經濟社會發展的必然現象；工業化、城鎮化的推進，也必然吸引大量社會勞動力轉移。這是留守兒童現象的根源，在相當長時間內不可能消除。要在政策上從源頭上逐步減少兒童、老人、婦女的留守現象，創造留守兒童與父母在一起生活的條件。要加快當地工業化、城鎮化和農村經濟發展步伐，給留守兒童父母提供在當地更多就業的機會，引導和促進外出勞動力回流。制定鼓勵回鄉創業人員優惠政策，加大對農民工求職技能培訓，加大對回鄉農民創辦企業的扶持力度，積極發展勞動力密集型企業和第三產業，實現農民工就近就業、返鄉創業，減少跨地域勞務輸出，從源頭上減少農村留守兒童的產生。要加快戶籍制度改革，拆除就業、醫療、住房、教育等制度壁壘，讓兒童進城不再有障礙。建立以常住人口為服務對象的管理模式和新型社會資源配置方式，使有固定工資和收入的農民工享有公共服務均等化的權利，降低農民工及其家屬進城居住的經濟成本，促進農民工及留守兒童向城市居民轉變。要嚴格推行教育學區制改革，把轄區務工經商子女全部納入就地入學范圍，讓留守兒童能夠跟隨父母到打工地上學，鼓勵更多農民工將子女帶在身邊，遏制一些地方留守兒童數量的上升。

7、統籌全社會資源，形成共同關愛保護留守兒童和困境兒童的合力。確保留守兒童和困境兒童健康成長，不僅是學校、家庭義不容辭的責任，更是全社會義不容辭的責任。以前留守兒童和困境兒童關愛保護工作存在“部門單兵作戰、合力沒有形成”的現象。要按照國務院加強留守兒童關愛保護工作的意見和加強困境兒童保障工作的意見精神，建立健全“政府領導、民政牽頭、家庭盡責、部門聯動、群團協同、社會參與”的留守兒童、困境兒童關愛保護工作領導體制和工作體系。各級財政要設立留守兒童和困境兒童關愛保護支出科目，每年預算列支足夠資金，用于通過政府購買服務方式引導社會關愛組織為農村留守兒童和困境兒童提供專業服務，支持學校、社區和有關組織舉辦農村留守兒童托管服務機構、場所。民政部門要發揮牽頭作用，每年向社會公布留守兒童的分布地區和數量，發布留守兒童和困境兒童關愛保護工作公報，指導基層兒童福利和救助管理機構做好留守兒童特別是困境兒童的社會保障兜底工作。各聯席會議成員部門要在各自職責范圍內，做好留守兒童和困境兒童關愛保護的相關工作。工會、共青團、婦聯、殘聯、關工委等群團組織，要發揮自身關愛服務優勢，積極為留守兒童和困境兒童及其家庭提供各類貼心、周到、細致的關愛服務。關工委作為黨委領導下的群眾性工作組織，在關愛農村留守兒童和困境兒童方面，具有獨特的優勢。要進一步加強與有關部門的配合，發揮“五老”優勢，創辦各類校外留守兒童學習輔導和關愛教育活動場所，開展法治道德宣講活動，發動和組織更多“五老”和社會力量共同加入到關愛保護留守兒童工作中來。基層關工委可以發揮自身優勢，舉辦爺爺奶奶培訓班，進行祖輩監護留守兒童的相關教育，相互交流教育管護留守兒童的經驗，糾正祖輩監護過于溺愛和替代主體監護的傾向，充當留守兒童和父母加強聯系的橋梁紐帶，促進留守兒童與父母的親情良性發展和家庭和諧，為農村留守兒童和困境兒童健康快樂成長多做貢獻。